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Banca d’Italia: norme sull’usura, compliance e financial education

Inserito da Cristina Cellucci il Lun, 2007-04-02 06:50 Aprile 2007 | Bankit | Compliance | Finance
07001-bankit-usura Lo scorso 27 marzo 2007 il dottor Giovanni Carosio, Vice Direttore Generale della Banca d’Italia, è intervenuto presso la 2a Commissione permanente Giustizia del Senato della Repubblica indicando gli orientamenti dell’organo di vigilanza in materia di usura (pdf, 114 K). Riportiamo i passi salienti dell’intervento intitolato "Prevenzione dell’usura ed evoluzione dei mercati creditizi" indicando in particolare gli aspetti relativi alle problematiche di compliance per gli istituti finanziari. Importanza della trasparenza el ruolo della financial education.

Cos’è l’usura?

La fattispecie dell’usura consiste nell’approfittare di una situazione di bisogno finanziario di una persona o di un’impresa per imporre condizioni particolarmente esose sul prestito a essa concesso. L’obiettivo principale di un contratto usuraio è spesso quello di impadronirsi, con modalità illecite, della garanzia del prestito (ad esempio, l’impresa stessa) o comunque di quanto economicamente rilevante può essere sottratto alla vittima. Presupposto dell’usura è che la vittima non abbia accesso al credito bancario, per motivi oggettivi o soggettivi; sul piano della prevenzione assumono rilievo strategico, quindi, le misure per facilitare l’accesso ai finanziamenti bancari per i soggetti che incontrano difficoltà e per fornire alle famiglie e alle piccole imprese una conoscenza finanziaria adeguata rispetto alle loro esigenze. Resta fermo che compito delle banche è evitare che, in assenza di prospettive, i clienti accrescano il proprio livello di indebitamento, aggravando in tal modo la loro situazione personale.

La legge n. 108 del 1996

La legge n. 108 del 1996 ha rappresentato la risposta a una richiesta pressante di intervento delle forze politiche; l’articolazione dell’impianto della legge risponde all’esigenza di affrontare in modo globale il fenomeno. Sono condivisibili gli strumenti di prevenzione e di ausilio alla repressione dell’usura. Varie disposizioni appaiono, invece, da rivedere, alla luce dell’esperienza. In particolare, i limiti ai tassi introdotti dalla legge possono frustrare l’obiettivo di accrescere l’utilizzo dei servizi di finanziamento per le imprese e le famiglie. La legge n. 108 del 1996 ha introdotto nel nostro ordinamento un limite ai tassi di interesse praticabili dalle banche e dagli intermediari finanziari sulle operazioni di finanziamento, il cui superamento configura automaticamente il reato di usura. Tra le ragioni a favore di tale scelta vi era quella di facilitare l’accertamento dei fatti di usura, attenuando la discrezionalità del giudice. A oltre dieci anni dall’entrata in vigore della legge, e alla luce del mutato contesto in cui gli intermediari operano, appare necessario tornare a riflettere sul tema dell’opportunità della fissazione in via amministrativa di tassi bancari soglia. Gli stessi risultati prodotti dalla legge nel decennio trascorso possono costituire elementi utili a questa riflessione.

L’azione per impedire il coinvolgimento del sistema finanziario nell’attività usuraria

All’azione di prevenzione del fenomeno dell’usura contribuisce l’attività di controllo esercitata dalle autorità amministrative al fine di evitare il coinvolgimento del sistema finanziario. Nella regolamentazione delle banche e degli intermediari è chiara la consapevolezza di dover porre alla base del funzionamento dei mercati l’integrità e cioè il rispetto delle regole non solo tecniche, ma anche etiche e giuridiche. Il primo presidio posto a tutela dell’integrità del sistema finanziario consiste nel contrasto alle forme di abusivismo bancario e finanziario, che presentano evidenti connessioni con il reato di usura. Si pone, più in generale, la questione se le forme di controllo previste sugli intermediari finanziari minori siano adeguate per assicurare piena correttezza nei confronti della clientela.
Una maggiore efficacia dei controlli su questi operatori minori del settore finanziario potrà rivenire dall’integrazione dell’UIC nella Banca d’Italia prevista nel disegno di legge approvato dal Governo nella riunione del 2 febbraio scorso (Disposizioni in materia di regolazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle autorità indipendenti preposte ai medesimi) e trasmesso al Senato il 5 marzo. I controlli su tali soggetti, una volta perfezionata l’incorporazione dell’Ufficio, passeranno infatti sotto la competenza della Banca d’Italia, che già cura la vigilanza sugli intermediari finanziari di maggior rilievo sistemico, con conseguente rafforzamento degli strumenti e delle risorse impiegate. Resta, peraltro, ferma l’esigenza di un intervento normativo volto a rendere più stringenti i requisiti dei soggetti che operano con il pubblico e ad evitare che la mera registrazione in albi, come nel caso dei mediatori, venga intesa come una implicita garanzia di affidabilità. A tale scopo nel suddetto disegno di legge è prevista un’apposita delega legislativa da esercitare entro sei mesi. Un valido sostegno all’azione di controllo amministrativa scaturirà, secondo quanto previsto dalla legge sul risparmio, dalla possibilità di avvalersi della Guardia di Finanza; il protocollo d’intesa volto a disciplinare i rapporti di collaborazione operativa tra la Banca d’Italia e la Guardia di Finanza è in avanzata fase di redazione.

La conformità alle norme nell’attività bancaria (compliance)

La definizione di assetti organizzativi adeguati all’operatività aziendale e di procedure di controllo interno efficaci riduce il rischio di coinvolgimento degli intermediari vigilati in ipotesi di usura. È ormai opinione comune che il rispetto delle regole e la correttezza dei comportamenti costituiscono un prerequisito per la sana e prudente gestione e per la stabilità degli intermediari vigilati. La recente evoluzione della regolamentazione ha definito nuovi presidi in materia. Il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, nell’aprile 2005, ha indicato le linee essenziali della regolamentazione del rischio di compliance, definito come rischio di sanzioni legali o amministrative, di rilevanti perdite finanziarie o di danni reputazionali derivanti dal mancato rispetto di leggi, regolamenti, codici di autoregolamentazione, procedure interne e codici di condotta applicabili all’attività della banca. La gestione efficace del rischio di compliance richiede: una chiara e formalizzata individuazione di ruoli e responsabilità; l’istituzione di una apposita funzione; l’identificazione di un responsabile. La responsabilità ultima è posta in capo ai massimi vertici aziendali cui spetta il compito di diffondere e affermare una cultura aziendale fondata sui principi di correttezza e integrità. La definizione della compliance chiarisce la natura di rischio diffuso, che coinvolge tutto il personale e riguarda ogni settore aziendale; i controlli di conformità vengono concepiti come parte integrante dell’attività quotidiana. Per dare coerente attuazione a tali principi è necessario che gli assetti prescelti dagli intermediari nazionali si evolvano in un’ottica di crescente adesione alle best practices internazionali. Nelle banche estere esiste una unità centrale snella che si avvale del supporto di tutte le funzioni aziendali e di un’ampia rete di referenti. L’esperienza evidenzia una progressiva evoluzione da funzioni marcatamente preventive (formazione, informazione, consulenza, analisi ex ante delle innovazioni di prodotto e di processo) a compiti di controllo sull’efficacia dei presidi esistenti. La Banca d’Italia ha definito apposite “istruzioni di vigilanza”, attualmente nella fase di consultazione pubblica; esse dettano principi di carattere generale, volti a individuare le finalità della compliance, riconoscendo piena discrezionalità nella scelta delle soluzioni organizzative più idonee ed efficaci per realizzarle. Emerge chiaramente come tra i compiti precipui di una struttura chiamata a tutelare integrità, legalità e correttezza dell’attività rientri la prevenzione di qualsiasi forma di coinvolgimento in attività usurarie e il rispetto della normativa in materia.

La trasparenza delle condizioni contrattuali e gli strumenti di conciliazione

Perché la concorrenza fra intermediari possa svolgere pienamente la funzione di accrescere i servizi finanziari a disposizione delle fasce più deboli di imprese e famiglie e perché queste ultime possano effettuare scelte consapevoli è essenziale la trasparenza delle condizioni di offerta. Essa richiede un’azione del regolatore a protezione del cliente, efficace e misurata. Una regolamentazione intrusiva irrigidisce il mercato e rischia di compromettere il raggiungimento delle stesse finalità a cui essa si ispira. La tutela del cliente deve essere affidata soprattutto a strumenti che garantiscano una piena informazione sulle condizioni praticate e l’applicazione di un generale canone di correttezza nelle relazioni d’affari. In alcuni casi particolari l’azione normativa può spingersi fino a proibire formule contrattuali che costituiscono un ostacolo oggettivo alla trasparenza delle condizioni o alla concorrenza, come le commissioni di massimo scoperto e le spese di chiusura dei conti. Ma, in generale, interventi in favore della trasparenza non vanno confusi con forme di prezzi amministrati, che hanno un’elevata probabilità di ritorcersi, negli effetti concreti, contro le categorie di utenti che si cerca di tutelare. L’effettiva protezione del cliente deve contare anche su forme rapide ed economiche di tutela dei diritti. La legge sul risparmio attribuisce al CICR la disciplina delle procedure e della composizione degli organismi decisionali dei sistemi di risoluzione stragiudiziale delle controversie. La Banca d’Italia – cui spetta il compito di formulare la proposta al Comitato – sta valutando la possibilità di mettere a disposizione proprie risorse e competenze professionali per contribuire al buon funzionamento del sistema. I sistemi devono essere caratterizzati da imparzialità dell’organo preposto alla decisione e speditezza delle procedure di risarcimento del cliente. L’efficace funzionamento dei meccanismi di risoluzione stragiudiziale dovrebbe assicurare una sostanziale riduzione della casistica sottoposta al vaglio della magistratura. Nessuna tutela formale è efficace se gli interessati non hanno sufficienti strumenti di valutazione. Perché gli utenti dei servizi bancari possano orientarsi tra prodotti finanziari diversi e a volte complessi occorre che abbiano una cultura finanziaria adeguata. Le iniziative in questo campo sono solo agli esordi; le associazioni possono svolgere un ruolo prezioso. Un impegno nella direzione della financial education , che veda coinvolti non solo gli intermediari ma anche il settore pubblico, appare decisivo per rendere il consumatore consapevole e responsabile delle proprie scelte. La Banca d’Italia è pronta a contribuire.

Indice del documento

  1. Premessa
  2. Il sistema dei fondi di solidarietà e di prevenzione previsto dalla legge sull’usura
  3. Gli effetti sul mercato del credito dei limiti sui tassi
  4. L’azione per impedire il coinvolgimento del sistema finanziario nell’attività usuraria
    • 1. I controlli sugli intermediari.
    • 2. La segnalazione di operazioni sospette
    • 3. La conformità alle norme nell’attività bancaria (compliance)
  5. Gli strumenti di mercato per facilitare l’accesso al credito
    • I Confidi
    • La cessione di quote dello stipendio e della pensione
    • Il finanziamento di nuove fasce della clientela a maggiore rischio
    • Il microcredito e la finanza etica
    • La trasparenza delle condizioni contrattuali e gli strumenti di conciliazione
  6. Conclusioni

Chi è Cristina Cellucci?

Cristina Cellucci è una esperta di Internal Audit e Compliance in ambito finanziario. Può essere contattata via email : nome.cognome@gmail.com
Ha scritto numerosi articoli per IsacaRoma Newsletter.

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